2017下半年至2019年，国家出台一系列关于PPP模式的规范文件，中国的PPP进入了发展的分水岭，尤其是《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）的出台，更是对PPP产生了重大而深远的影响。财金〔2019〕10号文要求强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。较多地区财政承受能力已逼近警戒线，PPP模式所能承载的项目有限，面对地方财力与拟上马项目规模严重不平衡的情况，越来越多地区进行项目打包，采用片区开发的运作模式。片区开发指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。关键内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基建公服建设、产业和内容导入、运营管理等。采用片区开发运作模式的核心是通过整体打包经营性项目和非经营性项目，使项目具有自平衡功能，并同时实现营商硬环境和软环境的提升。
二、相关政策依据
有关片区开发政策重点内容解读
片区开发的实施过程中，依法依规选择好项目的运作模式是至关重要的，目前运作模式主要包括以下几种方式：（1）政府授权的ABO：在当地政府的授权下，由开发建设主管部门将区域土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型的平台公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责。（2）投资人（合作开发）+EPC模式：政府通过直接授权或以竞争性方式确定平台公司，发起片区开发项目，平台公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司，进行片区开发的投资建设和运营。通过片区开发运作的模式，让片区的基础设施更加完善，从而使得该片区土地增值，通过土地出让，财政的总收入增加。以财政增收为上限，后期给予相应的绩效奖补。
四、项目策划要点
2018年《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》明确，金融机构对于该类项目资本金的来源、融资主体本身的还款能力、项目合法合规性的审查较为严苛，若投融资结构设计有瑕疵，则导致融资无法落地，进而带来整个项目的失败。通过片区综合开发，政府授权地方国企作为政府方代表，进行立项、招选社会投资人，由中标社会投资人承担项目前期全部资金筹措，并以项目后期收益来平衡前期投资。其中，项目资金筹措由社会资本通过自身企业实力及资信水平筹集资金，降低了地方政府隐性债务的风险。在现行法律法规框架下，片区开发满足合规性的要求，通过规范的运作方式，社会资本也能获得合理投资回报，社会资本投资可预期、有回报、能持续，促进社会资本有序参与到基础设施建设项目中来。2018年以来中央颁布了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》等相关管理办法，严控地方隐形债务风险。在传统的投融资模式下，政府通过平台公司融资进行基础设施建设，容易出现隐形债务风险。采用片区开发模式，由项目公司负责融资，无需平台公司承担政府融资职能，不新增债务。考虑平台公司对所在片区承担的开发责任，待开发的项目数量多、投资规模大，平台公司的资金压力普遍较大。通过整合资源，采用片区开发运作模式，相关工作流程如下：1）将项目范围内的建设内容进行组合，由地方政府直接授权或通过竞争性方式确定平台公司进行合作范围内的综合开发；3）平台公司与社会资本共同出资组建项目公司（SPV）；7）合作期结束后，社会资本完成财务清算后无偿退出；若社会资本要求提前终止，则平台公司按照资产评估结果进行股权回购。该模式下，片区得到整体性开发，项目资源得到整合，通过引入社会资本，既完成了基础设施建设，提升了片区地块价值；同时对经营性项目进行投资，一方面可以产生经济效益，有助于项目自身的资金平衡；另一方面，通过行业发展带动当地就业，促进地方产业的繁荣。
项目策划应该从整体角度出发，统筹安排。采用片区开发“投资人+EPC”模式，通过引入社会资本，优化融资结构；将地方政府拥有的资源、要素合法合规的策划利用到项目中，满足城建建设需求，实现项目自平衡，规避隐债风险。
