近年来，各类极端自然灾害多发频发，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。今年以来，我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等灾害，地方灾后恢复重建任务较重。对此中共中央政治局常务委员会8月17日召开会议，研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，提出“加快恢复重建”“进一步提升我国防灾减灾救灾能力”。为贯彻落实中共中央政治局常委会会议精神，以强有力的资金保障有关工作落实，中央财政在今年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。我司投融资&战略研究部对增发国债资金的规模和投向、安排使用、增发国债项目的实施要求进行梳理，并在此基础上浅谈增发国债的作用与意义。
1 增发国债资金的规模和投向
1.1 资金规模
结合灾后恢复重建和防灾减灾救灾工作需要，并统筹财政承受能力，中央财政在今年四季度增加发行2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。
按此测算，2023年全国财政赤字由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。
1.2 资金投向
虽然今年的赤字率有小幅提高，但我国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。国债资金投入使用以后，也会积极带动国内的需求，进一步巩固我国经济回升向好的态势。此次增发的1万亿国债主要用于以下8个方向：
1、灾后恢复重建
支持以京津冀为重点的华北地区等灾后恢复重建和提升防灾减灾能力，促进灾区基本生产生活条件和经济发展恢复到灾前的水平。
2、以海河、松花江流域等北方地区为重点的骨干防洪治理工程
支持大江大河大湖干流防洪治理、南水北调防洪影响处理、大中型水库建设以及蓄滞洪区围堤建设，加快完善防洪工程体系。
3、自然灾害应急能力提升工程
支持实施预警指挥工程、救援能力工程、巨灾防范工程和基层防灾工程，加强各级应急指挥部体系，提升防灾避险能力。
4、其他重点防洪工程
支持主要支流、中小河流、山洪沟治理和重点区域排涝能力建设，水文基础设施、小型水库工程、病险水库除险加固及安全监测，海堤治理，整体提升水旱灾害的防御能力。
5、灌区建设改造和重点水土流失治理工程
支持灌区建设改造修复、东北黑土区侵蚀沟治理、丹江口水库水土流失治理，提高灌溉供水、排水保障能力和防灾减灾能力。
6、城市排水防涝能力提升行动
支持构建城市排水防涝工程体系，推动系统解决城市内涝问题。
7、重点自然灾害综合防治体系建设工程
支持开展地质灾害综合防治体系建设、海洋灾害综合防治体系建设、森林防火应急道路建设、气象基础设施建设，推动灾害防治从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。
8、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设
优先支持东北地区和京津冀受灾地区开展高标准农田建设。
1 增发国债资金的安排使用
在增发国债资金的安排使用方面主要基于以下4项内容综合考虑：
1、中央承担还本付息
此次增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。
2、今明两年安排使用
当前已进入四季度，根据相关工作进展和项目储备等情况，增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元，能够以强有力的资金保障工作落实。
3、适当提高补助标准
为了减轻地方财政配套压力，将一次性适当提高相关领域中央财政补助标准或补助比例，加大对地方支持力度，确保项目能够顺利实施。
4、单设转移支付项目
为保持预算年度间衔接，将参照以往做法，在中央对地方转移支付中单设“灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金”项目，与一般性转移支付、专项转移支付并列，集中反映增发国债安排的支出。
1 增发国债项目的实施要求
此次增发国债对项目主要有以下4方面的实施要求：
1、符合规划或实施方案
此次国债优先支持“十四五”规划、国务院以及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划，以及地方重点规划中明确的项目，确保项目建设符合实际需求，避免超标准建设、重复建设等问题。
2、满足投向领域要求
项目主要建设内容应符合此次国债资金支持范围，精准聚焦灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。优先支持建设需求迫切、投资效果明显的项目，坚决避免安排一般竞争性产业项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等，把国债资金用在刀刃上。
3、前期工作比较成熟
对于在建项目，要求各项手续完备。对于新开工项目，要求前期研究论证比较充分、具备扎实的前期工作基础，能够尽快开工建设，特别是一些急需项目能够在明年汛期前建成投用。对于部分前期工作较为复杂的重大项目，原则上也不得晚于明年6月底开工建设。
特别需要强调的是，此次国债主要安排灾后重建和防灾减灾救灾项目，更要高度重视前期工作质量，在开工前对地质条件、生态风险、工程难度、建设方案、群众需要等研究到位，避免仓促上马，导致建设实施中遇到重大困难问题，造成资金无法使用、严重影响工期，甚至影响经济社会效益等问题的出现。
4、资金需求与建设进度相匹配
项目的国债资金需求要根据国债资金支持标准，结合项目建设进度合理提出，确保资金拨付到位后能够尽快投入使用，保障项目顺利推进。
1 增发国债的作用与意义
特别国债发行次数虽然不多，但每一次发行都伴随着重要的经济事件。笔者分析此次增发1万亿国债具有以下几方面的作用与意义：
1、有助于加大投资，实现稳增长预期
项目建设离不开资金的支持，而增发国债可以很好地满足相关资金需求。更进一步看，这些项目的开工建设，有望推动基建领域实物工作量加快落地，有效拉动投资，带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好态势。从国债发行到项目资金落地，对经济的刺激作用可能集中在2024年，预计将对GDP起到一定提升作用，将极大提振市场信心。
2、有助于化解地方债务压力
此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，可以缓解地方财政收支平衡压力，进一步优化财政支出结构。同时，国债的额度增加，意味着未来地方债尤其是专项债的额度可能会适度收缩，有利于从总体上优化债务结构。
3、有助于改善市场预期
我国三季度经济超预期好转，市场主体对于四季度稳增长政策预期开始下降，又因受到3%赤字率的约束，市场对于明年经济预期偏向保守。而此次发行特别国债，将改善市场预期，提振市场风险偏好。
特别国债之所以特别，是因为重大突发事件等并不是经常发生，因此要突出资金的特定用途。正如此次增发1万亿元国债的主要目的，是落实中央政治局常委会会议的部署，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，是补短板、强弱项、惠民生的重要安排。在后续落地过程中，需要做好预算下达工作，推动加快形成实物工作量；持续跟踪加强资金监管，提高资金使用效益，切实发挥好特别国债的作用。
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